Оповещение населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера является одной из основных задач в области гражданской обороны (ГО), защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (ЧС) природного и техногенного характера. Оповещение населения также является одним из основных, а по применению первым из трех способов защиты населения от поражающих факторов ЧС или военных конфликтов, за которым следуют предоставление населению средств индивидуальной и (или) коллективной защиты, эвакуация в безопасные районы.

Правовые основы осуществления указанных выше задач, полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области ГО, защиты населения и территорий от ЧС определены законами РФ от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне», от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», в соответствии с которыми:

1. Органы государственной власти субъектов РФ создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию системы оповещения населения, а также обеспечивают своевременное оповещение населения, в том числе экстренное оповещение населения, об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

2. Органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию муниципальные системы оповещения населения, а также обеспечивают своевременное оповещение населения, в том числе экстренное оповещение населения, об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Формулировки принятые указанными законами отличаются незначительно, носят одну и ту же смысловую нагрузку, а дабы никого не смущал термин «обеспечивают» своевременное оповещение законом «О гражданской обороне» дано разъяснение понятия «обеспечение выполнения мероприятий по гражданской обороне», как комплекса мероприятий, направленных на создание условий для эффективного решения задач в области ГО органами управления, силами и средствами ГО и единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС (РСЧС), которые создаются, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления на соответствующих уровнях функционирования. Закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» такого разъяснения не содержит, но это несколько другая тема, касающаяся организации управления выполнением мероприятий ГО, защиты населения и территорий от ЧС, а мы поговорим сегодня о порядке выполнения задачи оповещения населения на региональном и муниципальном уровнях.
В соответствии с требованиями пункта 18. раздела III. «Порядок задействования систем оповещения» Положения о системах оповещения населения, утвержденного приказами МЧС России № 578 и Минцифры России № 365 от 31.07.2020 решение на задействование систем оповещения на региональном и муниципальном уровнях функционирования принимается высшими должностными лицами субъектов РФ (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и руководителями органов местного самоуправления (главами местных администраций) соответственно.

Одним из ключевых положений, указанных выше законов является то, что муниципальные образования исполняют свои полномочия в области ГО, защиты населения и территорий от ЧС самостоятельно, т. е. своими силами и без посторонней помощи. Но, считаю необходимым оговориться — с учетом требований, действующих нормативных правовых актов РФ, субъектов РФ, регламентирующих порядок деятельности созданных на федеральном и региональном уровнях систем, в функции которых входит решение задач ГО, защиты населения и территорий от ЧС, т.к. в частности, в соответствии с требованиями подпункта 4) пункта 8. раздела III. «Основные функции МЧС России» Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденным Указом Президента Р Ф от 11.07.2004 № 868 МЧС России осуществляет координацию и контроль деятельности по выполнению мероприятий, направленных на создание и поддержание в состоянии постоянной готовности систем оповещения населения.

В соответствии с требованиями части 2 пункта 6. Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства Р Ф от 30.12.2003 № 794 системы оповещения населения о ЧС, в том числе системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении ЧС, создаются только на региональном, муниципальном и объектовом уровнях РСЧС, что находит свое отражение также в пункте 7. раздела I. «Общие положения» упомянутого выше Положения о системах оповещения населения.

Что касается регионального уровня, то здесь все предельно ясно. Все субъекты РФ без исключения обязаны решать задачу оповещения населения на своем уровне, а вот что касается уровня муниципального, то тут вступает в силу закон РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым органы местного самоуправления формируются в:

• городских и сельских поселениях;
• муниципальных районах;
• муниципальных, городских округах.

В соответствии с требованиями главы 3. «Вопросы местного значения» указанного выше закона вопросы местного значения различных форм муниципальных образований определены не одинаково. В частности, организация и осуществление мероприятий по ГО, защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера относится к вопросам местного значения городского поселения, муниципального района и муниципального, городского округа. В соответствии с требованиями пункта 3. статьи 14. «Вопросы местного значения городского, сельского поселения» законами субъекта РФ и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться другие вопросы местного значения, но за исключением упомянутого выше.
Пунктом 4. статьи 14. «Вопросы местного значения городского, сельского поселения» решение вопросов по осуществлению мероприятий по ГО, защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера на территории сельского поселения возложено на органы местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.

Что же касается внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, то в соответствии с пунктом 3. статьи 79. закона РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ и пунктом 3. статьи 11. закона РФ от 21.12.1994 № 68-ФЗ перечень вопросов местного значения и полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения в области защиты населения и территорий от ЧС определяются законами субъектов РФ — городов федерального значения.

Резюмируя вышеизложенное, в соответствии с требованиями действующих нормативных правовых актов РФ, решение задачи по обеспечению своевременного оповещения и организации непосредственного оповещения населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при ЧС природного и техногенного характера возложено на:

• органы государственной власти субъектов РФ — на региональном уровне;
• органы местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов и муниципальных, городских округов — на муниципальном уровне.

Органы местного самоуправления сельских поселений полномочиями в решении задач по обеспечению своевременного оповещения и организации непосредственного оповещения населения не наделены, равно как и по всем остальным задачам в области ГО, защиты населения и территорий от ЧС и законами субъектов РФ, другими нормативными правовыми документами наделены быть не могут.

Наряду с этим, в соответствии с требованиями частей 1 и 2 пункта 4. статьи 15. «Вопросы местного значения муниципального района» закона РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района и органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения о передаче друг другу осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов поселений в бюджет муниципального района или, соответственно из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений. Однако, принимая во внимание описанные выше требования законодательства РФ, передача осуществления полномочий по решению вопросов организации и осуществления мероприятий по ГО, защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера может быть осуществлена только между муниципальным районом и входящим в его состав городским поселением. К сельским поселениям указанная норма в рассматриваемой области деятельности не относится.

Системы оповещения каждого уровня функционируют самостоятельно и обеспечивают исполнение полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по решению задачи оповещения населения при угрозе возникновения или возникновении ЧС соответствующего уровня, но в целях обеспечения объединения систем оповещения населения различных уровней в единый комплекс оповещения населения субъекта РФ и обеспечения решения задач возложенных на системы оповещения в соответствии с Положением о системах оповещения, пунктом 5. «Требования к сопряжению» приложения № 1 к указанному Положению определено, что все системы оповещения населения должны программно и технически сопрягаться. При этом сопряжение региональной системы оповещения с муниципальными системами оповещения, обеспечивается органом государственной власти субъекта РФ, а сопряжение локальных систем оповещения с муниципальными системами оповещения осуществляется организацией, создающей локальную систему оповещения.

Органы местного самоуправления, в данном случае играют пассивную роль и вопросами сопряжения муниципальных систем оповещения с региональной и локальными системами не занимаются.

Весьма своеобразно на территории РФ решен вопрос создания и использования по предназначению комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций (КСЭОН), о чем хотелось бы остановиться отдельно.

КСЭОН создавалась на основании требований Указа Президента Р Ф от 13.11.2021 № 1522 «О создании комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций», в соответствии с которым задача по созданию КСЭОН на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях возлагалась на Правительство Р Ф, которое совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ должно было принять меры по модернизации существующих систем оповещения населения и их подготовке к использованию в составе КСЭОН.

В результате, по замыслу, мы должны были получить единую систему оповещения с расширенными функциями, удовлетворяющими требования, предъявляемые упомянутым выше Указом Президента к КСЭОН.

По факту, созданием КСЭОН занимались органы исполнительной власти субъектов РФ, создав на своих территориях систему оповещения в, так называемых, зонах экстренного оповещения населения, функционирующую, во многих субъектах РФ, параллельно с региональными системами, и ни коим образом с ними не сопряженную.

Органы местного самоуправления, имея установленное в помещениях единых дежурно-диспетчерских служб (ЕДДС) оборудование КСЭОН фактически отношение к нему не имеет и никоим образом не использует в своей деятельности по исполнению задачи оповещения населения на территории муниципального образования, используя в этих целях только созданную своими силами муниципальную систему оповещения населения.

Принимая во внимание, что КСЭОН была создана к 1 января 2014 года, а новое Положение о системах оповещения населения принято 31 июля 2020 года, КСЭОН представлена в Положении как отдельная система оповещения, создаваемая на региональном, муниципальном и объектовом уровне, фактически закрепив достигнутый при создании КСЭОН результат. Хотя, справедливости ради, могу констатировать тот факт, что ни органы местного самоуправления ни организации КСЭОН не создавали и не создают, т.к. на фоне отсутствия нормативного регулирования вопросов ее создания, банально не понимают порядок создания КСЭОН и необходимость создания двух параллельных систем оповещения с одинаковыми функциями, но с разными возможностями, и соответственно, целесообразность выделения соответствующего финансирования, с которым в органах местного самоуправления и без того существуют проблемы, т.к. в основной своей массе являются дотационными.

В целях выхода из сложившейся ситуации, пунктом 5. «Требования к сопряжению» приложения № 1 к Положению о системах оповещения населения определено, что органы государственной власти субъектов РФ должны обеспечить сопряжение региональной системы оповещения с КСЭОН. Но по факту, в силу конструктивных особенностей последней, созданной как самостоятельная система оповещения на региональном уровне, сопряжение систем не обеспечено. Однако органы исполнительной власти субъектов РФ проводят мероприятия по сопряжению КСЭОН с локальными системами оповещения самостоятельно. При этом, в силу описанных выше причин, органы местного самоуправления из процесса исключены и не имеют возможности довести до организаций сигналы оповещения и экстренную информацию с использованием возможностей локальных систем оповещения, равно как и получить указанные сигналы от дежурно-диспетчерских служб организаций, создающих локальные системы оповещения. На лицо явное нарушение требований законодательства РФ в области ГО, защиты населения и территорий от ЧС.
В результате всех описанных выше обстоятельств, возможность использования КСЭОН имеется только на региональном уровне, как дополнение к региональной системе оповещения населения, что по сути противоречит требованиям Указа Президента Р Ф.

К сожалению, в силу специфичности вопроса по решению задачи создания систем оповещения населения и недостаточной подготовки сотрудников, органы, осуществляющие надзорные и контрольные функции в области ГО, защиты населения и территорий от ЧС при осуществлении мероприятий по надзору (контролю) вводятся в заблуждение со стороны отдельных производителей указанных систем и организаций, осуществляющих эксплуатационно-техническое обслуживание систем оповещения населения, и не имея возможности детально разобраться в схеме построения систем оповещения на соответствующей территории, не усматривают в действиях соответствующих должностных лиц указанные нарушения требований законодательства, что влечет за собой описанную выше неразбериху в вопросах создания систем оповещения населения и порядка их использования по предназначению и как следствие, ставит под угрозу выполнение задачи своевременного оповещения населения.

Не могу утверждать, что описанные выше факты имеют место во всех субъектах РФ, но в той или иной степени присутствуют в подавляющем количестве. В ряде субъектов Российской Федерации региональная автоматизированная система централизованного оповещения населения (РАСЦО) функционирует параллельно с созданной на региональном уровне КСЭОН, причем ни та, ни другая с муниципальными автоматизированными системами централизованного оповещения (МАСЦО) могут быть не сопряжены или сопряжены частично. РАСЦО передает сигналы оповещения в ЕДДС муниципальных районов и/или городских округов, где оперативный дежурный самостоятельно, вручную запускает соответствующую МАСЦО. В тоже время, созданные в муниципальных образованиях МАСЦО часто не имеют сопряжение с локальными системами оповещения (ЛСО) организаций и не могут передать в организации, создающие ЛСО сигналы оповещения и экстренную информацию, равно как и получить ее от организаций. При этом нередки случаи, когда сопряжение с ЛСО имеет КСЭОН, но учитывая тот факт, что последняя не сопряжена ни с РАСЦО ни с МАСЦО, органы местного самоуправления не в состоянии выполнить задачу оповещения населения в полном объеме и являются заложниками создавшейся ситуации в решении вопроса создания систем оповещения населения на территории субъекта РФ. При всем при этом КСЭОН на муниципальном и объектовом уровнях в большинстве субъектов РФ не созданы и не создаются.

Неверное толкование требований Указа Президента Р Ф от 13.11.2012 № 1522, недостаточное правовое регулирование отношений в рассматриваемой области деятельности и отсутствие утвержденного технического регламента в области создания систем оповещения населения привело к неэффективному расходованию бюджетных средств субъектов РФ и наличию на одной отдельно взятой территории различных систем оповещения, решающих единую задачу по оповещению конкретной группы населения, работающих обособленно и не сопряженных друг с другом.

Подводя итог, можно сделать следующие выводы:

1. Создание систем оповещения населения осуществляют: на региональном уровне — органы государственной власти субъектов РФ; на муниципальном уровне — органы местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов и муниципальных, городских округов.
2. Создание систем оповещения и обеспечение своевременного оповещения населения к вопросам местного значения сельских поселений не относится.
3. КСЭОН создается на региональном, муниципальном и объектовом уровнях, включает в себя и функционирует совместно с системами оповещения населения соответствующего уровня.
4. Все системы оповещения населения должны программно и технически сопрягаться, при этом органы местного самоуправления вопросами сопряжения муниципальных систем оповещения с региональной и локальными системами не занимается.
5. Сопряжение региональной системы оповещения с муниципальными системами оповещения, обеспечивается органом государственной власти субъекта РФ.
6. Сопряжение локальных систем оповещения с муниципальными системами оповещения осуществляется организацией, создающей локальную систему оповещения.
7. В целях упорядочивания порядка создания систем оповещения населения всех уровней, обеспечения устойчивого функционирования систем оповещения всех уровней в составе региональных систем оповещения субъекта РФ с гарантированным доведением до населения сигналов оповещения и экстренной информации назрела необходимость в разработке и принятии установленным порядком регламента в области создания систем оповещения населения.