С 1 января 2021 года вступил в силу совместный приказ МЧС России и Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ от 31.07.2020 № 578/365 «Об утверждении Положения о системах оповещения населения».

До вступления в силу указанного выше приказа действовало Положение о системах оповещения населения (Положение), утвержденное совместным приказом МЧС России, Министерства информационных технологий и связи РФ, Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 25.07.2006 № 422/90/376.

Изменения в составе федеральных органов исполнительной власти, утверждающих указанное Положение, вызваны произведенными, в соответствии с Указом Президента Р Ф от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», изменениями в структуре и полномочиях органов исполнительной власти РФ, а именно, преобразованием Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ в Министерство культуры РФ и преобразованием Министерства информационных технологий и связи РФ в Министерство связи и массовых коммуникаций РФ, с передачей ему функций по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере массовых коммуникаций и средств массовой информации (в том числе электронных). Указом Президента Р Ф от 15.05.2018 № 215 Министерство связи и массовых коммуникаций РФ переименовано в Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ.

Издание нового Положения продиктовано изменениями в структуре и порядке организации управления в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, вызванными происходящими изменениями в социально-экономическом развитии государства, вследствие чего внесены изменения в структуру и полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также необходимостью систематизации и структурирования требований Положения, для более четкого определения порядка создания, эксплуатации и поддержания в готовности систем оповещения населения.

Необходимо признать, что предыдущая редакция Положения морально устарела и не отвечает требованиям действующего законодательства РФ, реалиям сегодняшнего дня в вопросах социально-экономических взаимоотношений.

Положение определяет назначение, задачи и требования к системам оповещения населения, порядок их задействования и поддержания в состоянии постоянной готовности и разработано для координации деятельности по выполнению мероприятий, направленных на создание и поддержание в состоянии постоянной готовности систем оповещения населения.

Структура Положения кардинальных изменений не претерпела, однако его содержание серьезно отличается от предыдущей редакции, вместе с тем, документ получил три приложения, чего также не наблюдалось в предыдущей редакции, а именно:

1. Требования к системам оповещения населения, в том числе к комплексной системе экстренного оповещения населения.
2. Образцы форм Паспортов систем оповещения населения создаваемых на различных уровнях функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС).
3. Оценки готовности систем оповещения населения к выполнению задач по предназначению.

На основании вновь принятого Положения органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления и организациям, создающим системы оповещения населения, необходимо разработать положения о системах оповещения населения регионального, муниципального и объектового уровней функционирования РСЧС соответственно, что предыдущей редакцией Положения не требовалось.

Указанными положениями должны быть определены порядок задействования соответствующей системы оповещения, порядок создания и совершенствования, а также порядок хранения информации документирования.

Вступившим в силу Положением впервые нормативно определено, что система оповещения населения включается в систему управления гражданской обороной (ГО) и РСЧС, введено понятие комплексной системы экстренного оповещения населения (КСЭОН), созданной в соответствии с Указом Президента Р Ф от 13.11.2012 № 1522 «О создании комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций», и дано краткое описание общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей (ОКСИОН), созданной в соответствии с федеральной целевой программой «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года», утвержденной постановлением Правительства Р Ф от 06.01.2006 № 1.

Постановлением Правительства Р Ф от 15.02.2014 № 109 в Положение о РСЧС, утвержденное постановлением Правительства Р Ф от 30.12.2003 № 794 внесены изменения, а именно, пункт 6 Положения о РСЧС дополнен абзацем «При этом системы оповещения населения о чрезвычайных ситуациях, в том числе системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, создаются только на региональном, муниципальном и объектовом уровнях единой системы.», в связи с чем из Положения о системах оповещения населения исключены федеральный и межрегиональный уровни функционирования РСЧС, на которых создаются системы оповещения населения.

Также изменены наименования систем оповещения регионального и муниципального уровней. Новое наименование раскрывает комплексный характер их построения и режим функционирования. Ведь мы прекрасно понимаем, что в соответствии с назначением, локальные системы оповещения входят в состав муниципальных, а муниципальные системы оповещения входят в состав региональных и являются их неотъемлемыми частями.

Таким образом, в соответствии с вступившим в силу Положением, системы оповещения создаются на:

• региональном уровне — региональная автоматизированная система централизованного оповещения;
• муниципальном уровне — муниципальная автоматизированная система централизованного оповещения;
• объектовом уровне — локальная система оповещения.

Впервые определены границы зон действия систем оповещения различных уровней, что позволяет конкретно определить территорию в границах которой необходимо оповестить находящихся там людей, что весьма актуально для организаций эксплуатирующих опасные производственные объекты.

Границей зоны действия региональной и муниципальной систем оповещения определены административные границы субъекта РФ и муниципального образования соответственно.

Границей зоны действия локальной системы оповещения определена граница территории (зоны) воздействия поражающих факторов аварии на опасных производственных объектах I и II классов опасности, особо радиационно опасных и ядерно опасных производствах и объектах, на гидротехнических сооружениях (ГТС) чрезвычайно высокой опасности и ГТС высокой опасности, которые могут причинить вред жизни и здоровью населения, проживающего или осуществляющего хозяйственную деятельность за пределами их территории (для ГТС чрезвычайно высокой опасности и ГТС высокой опасности — в нижнем бьефе, в зонах затопления на расстоянии до 6 км. от объектов), что является весомым комментарием к постановлению Совета Министров — Правительства Р Ф от 01.03.1993 № 178 «О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов», которое не претерпело изменений с момента утверждения.

Принимая во внимание действующий в РФ принцип верховенства права, полагаю, нас ждет внесение изменений в вышеуказанное постановление, а именно в п. 2, которым определены зоны действия локальных систем оповещения в районах размещения ядерно и радиационно опасных объектов — в радиусе 5 км вокруг объектов (включая поселок объекта); в районах размещения химически опасных объектов — в радиусе до 2,5 км вокруг объектов; в районах размещения гидротехнических объектов (в нижнем бьефе, в зонах затопления) — на расстоянии до 6 км от объектов, что противоречит требованиям вступившего в силу Положения о системах оповещения.

Отменять вышеуказанное постановление не целесообразно, т.к. остальные его положения, в частности п. 1, весьма актуален, а именно: требование о включении в проекты на строительство потенциально опасных объектов разделов, предусматривающих создание локальных систем оповещения, проектирование и строительство локальных систем оповещения на действующих потенциально опасных объектах, создание объединенных локальных систем оповещения для групп потенциально опасных объектов, размещенных компактно в пределах крупных промышленных центров (зон), с централизованным управлением от местных штабов гражданской обороны, включив их проектирование и строительство в генеральные планы развития промышленных центров (зон).

Все мы прекрасно знаем, понятие «штаб гражданской обороны» на сегодняшний день не существует, но требования указанного пункта более чем актуально и дает посыл на создание единых органов управления РСЧС, а значит и единого объектового звена РСЧС в целом для групп организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, размещенных компактно в пределах крупных промышленных центров (зон), что в свою очередь решает вопрос организации взаимодействия указанных организаций в области ГО, защиты населения и территорий от ЧС, а также обеспечивает централизованное планирование и управление мероприятиями по защите персонала организаций от опасностей, возникающих при угрозе возникновения или возникновении ЧС, а также при ведении боевых действий или вследствие этих действий. Соответственно, эффективность деятельности по решению задач в рассматриваемой области деятельности на объектовом уровне резко возрастает. Полагаю, не ошибусь с заявлением, что на практике, идея создания единого объектового звена РСЧС промышленной зоны нигде на территории РФ не реализована.

В части 5 пункта 7. вступившего в силу Положения определено, что организации оповещают работников организаций об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, а также иных граждан, находящихся на территории организации.

Указанная норма не в полной мере отражает цель создания локальных систем оповещения, посредством которой должно быть оповещено население проживающее или осуществляющее хозяйственную деятельность за пределами территории организации, которое может быть подвергнуто воздействию поражающих факторов аварии, что вносит некоторую сумятицу в трактование требований Положения. Однако пункт 14. расставляет все на свои места и четко определяет основные задачи локальной системы оповещения.

Определяя основные задачи систем оповещения различных уровней функционирования РСЧС понятие «население» заменено на понятие «люди», что с юридической точки зрения более верно в рамках организации оповещения, ведь в границах зоны действия систем оповещения могут находиться люди, не входящие в состав населения отдельно взятой территории.

Наряду с этим основные задачи муниципальной системы оповещения дополнены пунктом по обеспечению доведения сигналов оповещения и экстренной информации до дежурных служб (руководителей) социально значимых объектов, а основные задачи локальной системы оповещения дополнены пунктом по обеспечению доведения сигналов оповещения и экстренной информации до единых дежурно-диспетчерских служб муниципальных образований, попадающих в границы зоны действия локальной системы оповещения, что в предыдущей редакции Положения отсутствовало, но явно напрашивалось в соответствии требованиями Положения о РСЧС и требованиями Порядка сбора и обмена в Российской Федерации информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного постановлением Правительства Р Ф от 24.03.1997 № 334.

Хотелось бы остановиться на отдельных видах систем оповещения, определение которым впервые дано во вновь принятом Положении, а именно, КСЭОН и ОКСИОН.
 
Пунктами 8. и 15. Положения определено, что КСЭОН создается на региональном, муниципальном и объектовом уровнях с основной задачей по обеспечению доведения сигналов оповещения и экстренной информации до людей, находящихся в зонах экстренного оповещения населения, а также органов повседневного управления РСЧС соответствующего уровня.
 
В данном случае явно прослеживается противоречие требований Положения Указу Президента РФ от 13.11.2012 № 1522 «О создании комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций», в соответствии с которым Правительству РФ предписано до 1 января 2014 года создать КСЭОН, функционирующую на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях и совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ принять меры по модернизации существующих систем оповещения населения и их подготовке к использованию в составе КСЭОН, из чего можно сделать вывод, что КСЭОН не является самостоятельной системой, а системы оповещения регионального и ниже уровней входят в ее состав и работают совместно.
 
Исходя из требований вновь принятого Положения, создается устойчивое впечатление, что КСЭОН является самостоятельной (параллельной) системой оповещения на каждом уровне функционирования РСЧС, что собственно мы можем наблюдать сегодня в субъектах РФ и муниципальных образованиях.

Неверное толкование требований Указа Президента Р Ф от 13.11.2012 № 1522 привело к тому, что органы исполнительной власти субъектов РФ создали на подведомственных территориях КСЭОН как самостоятельную систему оповещения населения, не сопряженную ни с одной из имеющихся на территории субъекта РФ системой оповещения, включая региональную, хотя предыдущее и вновь принятое Положения однозначно требуют программного и технического сопряжения всех систем оповещения населения.

Хотелось бы отметить, что вновь принятым Положением определено обязательное использование единого протокола обмена информацией (стандартное устройство сопряжения) при сопряжении систем оповещения населения.

Данное требование призвано решить основную проблему — проблему сопряжения систем оповещения, созданных на оборудовании различных производителей. Ни для кого не секрет, что во многих субъектах РФ при создании систем оповещения различных уровней решить вопрос сопряжения так и не удалось. Органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и организации, создавая за счет соответствующих бюджетов системы оповещения населения, действуют самостоятельно и осуществляют построение указанных систем с использованием оборудования различных производителей, включенного МЧС России в перечень рекомендованного к применению в составе систем оповещения различного уровня. Наряду с этим, оборудование, прошедшее приемочные испытания и включенное в перечень не обеспечивает выполнение требования по программному и техническому сопряжению. Таким образом, органы исполнительной власти субъектов РФ сталкиваются с проблемой сопряжения и объединения созданных местных и локальных систем оповещения в состав региональной системы оповещения и не в состоянии обеспечить задействование последней с пункта управления регионального уровня в полном объеме.

Отрадно видеть во вновь принятом Положении утвержденную норму вменяющую в обязанность органов государственной власти субъектов РФ обеспечение сопряжения региональных систем оповещения с муниципальными и КСЭОН, а в обязанность организаций, создающих системы оповещения, обеспечение сопряжения локальных систем оповещения с муниципальными (региональной) системами оповещения.

Теперь есть однозначное понимание, на кого возложено решение задачи по обеспечению сопряжения, кто должен предусмотреть мероприятия по сопряжению систем оповещения еще на стадии проектирования. Ранее данная норма отсутствовала, что также способствовало возникновению описанной выше проблемы.

В отношении ОКСИОН Положением дано только краткое ее описание, порядок создания и основные задачи не определены.

Передача информации и сигналов оповещения по сетям связи для распространения программ телевизионного вещания и радиовещания, как основной способ оповещения населения, в новом Положении уже не фигурирует, соответственно, отсутствует требование по осуществлению передачи речевой информации профессиональными дикторами. Наряду с этим, для комплексного использования определены десять видов сетей связи, а также громкоговорящие средства на подвижных объектах, мобильные и носимые средства оповещения, используемые для обеспечения своевременной передачи сигналов оповещения и экстренной информации, что дает основание для включения указанных сетей связи в состав систем оповещения при проектировании.

Вновь принятым Положением определены три режима функционирования систем оповещения населения автоматический, автоматизированный, ручной.

Порядок действий дежурно-диспетчерских служб в режимах функционирования систем оповещения автоматическом и автоматизированном понятен, вызывает вопросы порядок действий в ручном режиме функционирования.

В соответствии с требованиями Положения, в ручном режиме функционирования уполномоченные дежурные (дежурно-диспетчерские) службы органов повседневного управления РСЧС осуществляют включение (запуск) оконечных средств оповещения непосредственно с мест их установки и здесь возникает вопрос, каким образом решать данную задачу?

На сегодняшний день, учитывая количество оконечных средств оповещения и площадь территории, на которой они установлены, а также состав и организацию деятельности органов повседневного управления РСЧС на региональном уровне функционирования, произвести запуск системы оповещения в ручном режиме силами указанной службы не возможно. Это же касается и муниципального уровня, в составе дежурно-диспетчерской службы которого на смену заступает один дежурный, и в условиях угрозы возникновения или возникновения ЧС, для обеспечения исполнения полномочий органа повседневного управления, в усиление дежурно-диспетчерской службы муниципального образования придаются сотрудники из состава постоянно действующего органа управления РСЧС муниципального уровня.

На объектовом уровне дела обстоят не лучше. Если запуск оконечных средств оповещения, установленных в пределах границ организации в ручном режиме, осуществить возможно, то оконечные средства оповещения, установленные в зоне действия локальной системы оповещения за пределами границ указанных организаций запустить некому.

Необходимо признать, сил и средств для проведения запуска системы оповещения в ручном режиме, в определенном Положением порядке, нет.

Отсюда следует вывод, что органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления и организациям необходимо определить и создать силы и средства для исполнения указанной функции, а также предусмотреть мероприятия по запуску систем оповещения в ручном режиме их функционирования в планах гражданской обороны и защиты населения, планах действий по предупреждению и ликвидации ЧС, что повлечет за собой дополнительную финансовую и административную нагрузку.

Решение на задействование региональных и муниципальных систем оповещения теперь принимают не органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления соответственно, а высшие должностные лица субъектов РФ (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) и руководители органов местного самоуправления (главы местных администрации), что несколько упрощает саму процедуру и оформление принятого решения. Однако, полагаю необходимым, в целях сокращения времени принятия решения на задействование систем оповещения регионального и муниципального уровней функционирования РСЧС и его документального оформления, в пакет документации дежурно-диспетчерских служб заложить формализованные распоряжения соответствующих должностных лиц на задействование систем оповещения и разработать порядок их регистрации в соответствующем органе повседневного управления.

Вступившим в силу Положением четко определен порядок передачи сигналов оповещения и экстренной информации населению, а именно, в целях привлечения внимания, посредством электрических, электронных сирен и мощных акустических систем подается сигнал «ВНИМАНИЕ ВСЕМ», длительностью до трех минут, с последующей передачей аудио- и (или) аудиовизуальных сообщений длительностью не более пяти минут (для сетей связи подвижной радиотелефонной связи — сообщений не более 134 символов русского алфавита, включая цифры, пробелы и знаки препинания). Положением допускается трехкратное повторение сообщений.

Определенный Положением порядок передачи сигналов необходимо довести до всего населения страны в рамках проводимых, в соответствии с требованиями Положения о подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного постановлением Правительства Р Ф от 04.09.2003 № 547, занятий с практической отработкой действий по выполнению мероприятий ГО и защиты от ЧС, применению средств и способов защиты.

Проведение указанных мероприятий весьма актуально для органов местного самоуправления муниципальных образований, на территории которых размещены организации, эксплуатирующие производственные объекты, где в случае возникновения ЧС зона воздействия поражающих факторов может выйти за пределы их территорий, в целях формирования у населения умений и навыков по защите от ЧС и чувства уверенности в защите от возможных ЧС.

Определив, вступившим в силу Положением мероприятия по достижению готовности систем оповещения, регулятор, по сути, свел воедино требования к субъектам, создающим и эксплуатирующим системы оповещения населения. Определено девять мероприятий, начиная от разработки нормативных документов, наличия и обучения персонала эксплуатирующего и обслуживающего указанные системы, до создания резервов средств оповещения и проведения технического обслуживания и ремонта.

Впервые, Положением о системах оповещения населения определены виды, периодичность и порядок проведения проверок систем оповещения. Видами проверки систем оповещения населения являются:

• комплексные проверки готовности систем оповещения населения с включением оконечных средств оповещения и доведением проверочных сигналов и информации до населения;
• технические проверки готовности к задействованию систем оповещения населения без включения оконечных средств оповещения населения.

Комплексные проверки готовности региональных и муниципальных систем оповещения населения должны проводиться комиссией в составе постоянно действующих органов управления и органов повседневного управления РСЧС регионального и муниципального уровней. Комплексные проверки проводятся два раза в год в первую среду марта и октября, в дневное время.

Комплексные проверки готовности локальных систем оповещения должны проводиться комиссией из числа должностных лиц организаций не реже одного раза в год, во взаимодействии с органами местного самоуправления.

По результатам комплексной проверки оформляется акт, в котором отражаются вопросы проверки, выявленные недостатки и предложения по их устранению, а также дается оценка готовности систем оповещения к выполнению задач по предназначению.

С введением указанной нормы, все население страны будет знать даты проведения проверок и будет готово услышать проверочные сигналы и информацию передаваемую по системам оповещения в конкретные дни каждого календарного года, что благоприятно скажется на морально-психологическом состоянии населения и придаст новый импульс доверия органам исполнительной власти, органам местного самоуправления в нынешней нелегкой внутренней и внешней социально-политической обстановке.

Технические проверки готовности к задействованию систем оповещения населения всех уровней функционирования РСЧС проводятся дежурными (дежурно-диспетчерскими) службами не реже одного раза в сутки путем передачи проверочного сигнала «Техническая проверка» без включения оконечных средств оповещения населения, при этом, в соответствии с частью 3 пункта 20 вступившего в силу с 01.01.2021 года Положения по организации эксплуатационно-технического обслуживания систем оповещения населения, проверка работоспособности последних осуществляется путем их удаленного мониторинга.

К сожалению, порядок оформления результатов проведения технической проверки готовности к задействованию систем оповещения населения Положением не определен, однако в соответствии с указанным выше Положением по организации эксплуатационно-технического обслуживания систем оповещения населения, проведению технической проверки предшествует ежедневное техническое обслуживание, проводимое персоналом дежурных (дежурно-диспетчерских) служб, результаты которого отражаются в журнале несения дежурства оперативного дежурного (дежурного диспетчера).

Упомянутое Положение по организации эксплуатационно-технического обслуживания систем оповещения населения мы рассмотрим в следующей статье.

Требования к системам оповещения населения отраженные в Приложении № 1 вступившего в силу Положения по сути отражают соответствующий раздел технического задания на проектирование и создание систем оповещения, что значительно упрощает задачу субъектов создающих системы оповещения и создает предпосылку к созданию систем различных уровней в единых требованиях, что в свою очередь должно положительно сказаться на состоянии дел в решении одной из важнейших задач ГО, защиты населения и территорий от ЧС.

Приложением № 2 вступившего в силу Положения определены образцы форм Паспортов систем оповещения населения создаваемых на различных уровнях функционирования РСЧС, чего ранее не было.

Введенная норма призвана навести порядок в вопросе оформления паспортов систем оповещения, ведь ранее паспорта оформлялись в различной, произвольной форме и с различным содержанием. Теперь это единый для всех документ, в полном объеме отражающий возможности, технические характеристики и порядок организации эксплуатационно-технического обслуживания соответствующей системы оповещения населения.

Приложением № 3 вступившего в силу Положения определен порядок оценки готовности систем оповещения населения к выполнению задач по предназначению.
Установлены следующие виды оценки для систем оповещения:

• «Готова к выполнению задач»;
• «Ограниченно готова к выполнению задач»;
• «Не готова к выполнению задач».

Одним из критериев оценки готовности систем оповещения населения к выполнению задач по предназначению является оценка ее технического состояния, порядок которой определен разделом IV., вступившего в силу с 01.01.2021 года Положения по организации эксплуатационно-технического обслуживания систем оповещения населения, которое мы рассмотрим в следующей статье.

Подводя черту, можно сказать, что вступившее в силу Положение о системах оповещения населения систематизировало порядок их создания и эксплуатации. Теперь нашей общей задачей является приведение документов и созданных систем в соответствие предъявляемым требованиям, что значительно повысит качество осуществления полномочий и обязанностей по обеспечению своевременного оповещения населения, в том числе экстренного оповещения населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и повысит уровень общественной безопасности в целом.