7 ловушек при создании МСО

Создание муниципальных систем оповещения — процесс, через который приходится проходить каждому Муниципальному образованию. Для некоторых этот процесс не представляет серьезных трудностей, как с точки зрения финансирования, так и с точки зрения методологии создания системы оповещения, некоторые путем проб и ошибок, как собственных, так и чужих, целенаправленно продвигаются вперед, но для большинства задача подключения к Региональной системе оповещения (РСО) муниципальной системы оповещения представляется концентрацией проблем и причиной множества ошибок и заблуждений.

В этой статье представлены основные ошибки при проектировании МСО и присоединения их к РСО.

В каждом субъекте Российской федерации существует свой набор требований к созданию муниципальных систем оповещения населения, Ряд из субъектов федерации, особенно федерального подчинения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь) лишены такой проблемы, об особенностях их построения систем оповещения в отдельной статье. Но в большинстве субъектов принципы построения муниципальных систем оповещения могут существенно отличаться, но от этого ошибки не меняются.

Разница в принципах построения, но однотипность ошибок лишь подтверждает общность проблем.

Проблема 1: с чего начать? К построению систем оповещения муниципальные образования приходят по одному из трех основных путей:

А) предписание или истечение срока предписания надзорных органов;
Б) инициатива ответственных лиц, как из числа сотрудников администрации, так и вне ее;
В) появились свободные финансовые средства, которые можно потратить на создание МСО.

Очевидно, что специалисты, погруженные в данную проблему, скажут: «А как же плановая реконструкция муниципальной системы оповещения?!» Несомненно, они правы, но данный факт лишь актуален при одновременном выполнении условий Б и В.

Для простоты дальнейшего изложения классифицируем муниципальные образования в части побуждающих мотивов:

Класс, А — вынужденное построение МСО
Класс Б — желаемое построение МСО
Класс В — доступное построение МСО

Очевидно, что при возникновении проблемы, всегда находится возможность ее решения.

Некоторые возможности находят ответственные должностные лица, часть решений предоставляет цивилизованный рынок, но есть существенная часть решений, которые предлагаются недобросовестными представителями рынка систем оповещения ГОЧС, о последствиях таких действий пойдет речь в этой статье.

Построение муниципальных систем оповещения начинается с двух отправных точек. Одна из них — получение технических условий на создание муниципальной системы оповещения. Ответственными за создание и регулирование процесса создание систем оповещения на территории субъекта федерации являются органы исполнительной власти. Именно уполномоченные ими структуры ответственны за выдачу и контроль исполнения технических условий на создание и присоединение к РСО муниципальных систем оповещения. Важно помнить, что выдача и контроль за исполнением технических условий является не услугой, а функцией назначенных Государственных учреждений, следовательно технические условия на присоединение к РСО выдаются на безвозмездной основе. Как правило, для запроса технических условий на присоединение к РСО разработаны специальные формы запросов технических условий и регламенты их обработки с установлением сроков выдачи ТУ.

Низкая информированность в данной сфере является плодородной сферой для манипуляций со стороны недобросовестных организаций. В основном встречаются два типа манипуляций: первый из них — банальная попытка осуществить содействие в получении технических условий на возмездной основе. Это не является чем-то неприличным если производится оплата за курьерские услуги или консалтинг в сфере заполнения запроса ТУ (хотя в большинстве случаев существует большое количество бесплатных инструкций или автоматизированных форм), но зачастую пользуясь неосведомленностью Муниципальных властей недобросовестные организации оценивают саму услугу выдачи технических условий.

Второй, более изощренный, тип манипуляции — «маскировка» выдаваемых технических условий на услуги связи под ТУ на присоединение к РСО. Здесь стоит более тщательно остановиться на вариантности инструментов манипуляции.

Первый из них — технические условия на организацию канала связи для присоединения к РСО. Очевидно, что все элементы системы оповещения должны взаимодействовать между собой. Для их взаимодействия необходимы каналы связи, которые в соответствии с действующими лицензиями представляют операторы связи. Требования к данным каналам достаточно многогранны и не только с технической точки зрения, о чем подробно представлено в цикле статей о каналах связи. Однако, канал связи это лишь «транспорт» связывающий источник сигналов оповещения с его потребителем. Но отдельные операторы выдающие технические условия на присоединение, например, к сетям проводного радиовещания указывают такую формулировку: Технические условия «на присоединение к сети проводного радиовещания с возможностью получения сигналов РСО населения». Что, очевидно, вводит в заблуждение относительно необходимости получения технических условий в профильном учреждении органов исполнительной власти.

Вывод: технические условия на присоединение к РСО муниципальной системы оповещения может выдавать только орган, уполномоченный Правительством субъекта федерации на безвозмездной основе. Важно также помнить о необходимости соблюдения регламента в части формы запроса ТУ, правильности и своевременности его заполнения.

Второй отправной точкой при создании муниципальной систем оповещения является составление технического задания на создание МСО. Зачастую бывает так, что к этому этапу переходят до получения ТУ, вменяя получение ТУ на присоединение к РСО исполнителю работ. Данная практика не является ошибочной, но, должна четко быть прописана в техническом задании на создание муниципальной системы оповещения. В противном случае возможно совершение всех ошибок, описанных в предыдущей части этой статьи.

Часто составление технического задания Заказчик возлагает на Исполнителя, мотивируя, что Исполнитель или потенциальный Исполнитель по контракту имеет более правильное представление о том, каких показателей надо достичь при выполнении требований нормативных документов и надзорных органов. Однако, истинный смысл технического задания с точки зрения Заказчика — это инструмент контроля Исполнителя. Очевидно, что «поручая охрану заключенного его самому слишком самонадеянно ожидать особого рвения в ее осуществлении». То есть, усилия множества добросовестных организаций по составлению технических заданий, преследующих своей целью выполнение требований нормативной документации, нивелируются еще бОльшим количеством усилий организаций желающих создать формальное ТЗ на создание МСО с несущественными требованиями, чтобы потом с легкостью их исполнить. Кто ответит за созданную систему оповещения по такому техническому заданию? Ну уж точно не Исполнитель, ведь он создал проект муниципальной системы оповещения в соответствии с тем техническим заданием, которое подписал Заказчик.

Вывод: техническое задание — это инструмент контроля за полнотой выполнения требований нормативной документации при проектировании МСО. Пренебрежение при составлении технического задания приводит к тому, что предъявить претензии Исполнителю практически невозможно. При составлении технического задания доверяйте проверенным решениям, или пользуйтесь услугами независимых консалтинговых компаний.

Выбор Исполнителя, особенно в рамках ограничений, установленных 44-ФЗ, задача от решения которой зависит если не половина, то треть успеха. Если две предыдущие ловушки удалось миновать путем тщательной проработки технического задания, то третий этап настолько зарегулирован, что такой свободы действий не будет. Даже если существует понимание о перечне профессиональных проектных организаций готовых и имеющих возможность выполнить работы по проектированию муниципальной системы оповещения с должным качеством, конкурсная процедура практически не оставляет шансов заключить с одной из таких организаций прямой договор как с единственным поставщиком.

Основными рисками на этапе проектирования является не столько шанс заполучить недобросовестного или безответственного Исполнителя, сколько взаимодействовать с Исполнителем, преследующим, прежде всего, свои интересы. Наибольшее ограничение в выборе оптимального технического решения представляют проектные организации, аффилированные или специально созданные производителями конкретногооборудования. Такие организации в рамках торгов могут существенно снижать стоимость проектных работ, вплоть до нулевой, а при недостижении желаемого эффекта переходить к выплатам за право заключения контракта.

Очевидно, что это не благотворительность, а часть заранее продуманного плана. Почему же проектная организация, имеющая в своем штате сотрудников, осуществляющая деятельность, имеющая обязательства по выплате заработных плат, налогов и иных текущих расходов предлагает свои услуги за минимальную цену или даже готова выплачивать Заказчику средства за право исполнять контракт? Специалисты, погруженные в данную сферу, знают, что действия таких участников конкурсных процедур поддерживается производственными предприятиями и торговыми домами, которые своей целью ставят продажу оборудования определенной марки или модели. В обмен на часто избыточный состав оборудования, предусматриваемого такими проектами — аффилированные организации получают компенсацию затрат на проектирование, а порой и превосходящую его. Таким образом, этап проектирования проходит без потерь для муниципального образования, а следующий этап закупки оборудования и его монтажа приносит существенные потери.

Вывод: к сожалению, позиция муниципального образования слабо защищена нормативной документацией. Относительно действенными мерами снижения ущерба от таких организаций может послужить тщательное составление технического задания с указанием перечня изысканий, которые должна провести проектная организация для подготовки технико-экономического обоснования принятых решений. Второй мерой является обширный консалтинг с государственными учреждениями, осуществляющими выдачу и контроль за исполнением технических условий на присоединение к РСО на территории субъекта Российской федерации, а также независимыми консалтинговыми компаниями, осуществляющими деятельность в данной сфере.

Тщательность проектирования.
На следующем этапе большинство муниципальных образований, считают свою роль исполненной и отдают проектирование на откуп Исполнителю, определенного конкурсной процедурой, разумно полагая, что на его деятельность уже влиять не следует, да и невозможно. Однако, именно этот этап один из самых ресурсоемких, не только для Исполнителя, но и для Заказчика. Добросовестный Исполнитель, в стремлении максимально эффективно выполнить свою задачу задает Заказчику достаточно большое количество вопросов и запрашивает множество исходных данных.

К сожалению, в большинстве случаев эти действия вызывают у Заказчика обратную реакцию, ведь Заказчик справедливо полагает, что с момента заключения муниципального контракта на создание муниципальной системы оповещения до момента подписания актов выполненных работ Исполнитель должен работать самостоятельно. Длительный период такого отношения Заказчиков к процессу проектирования породил целый сегмент проектных организаций, осуществляющих проектирование без проведения изысканий и технико-экономического обоснования принятых решений.

Многие Исполнители с энтузиазмом подхватили идею шаблонного проектирования, а Заказчики, не особо задумываясь о том, насколько система не оптимальна (в ряде случаев значительно избыточна, при этом часто «оголяя» неудобные территории) с удовлетворением, но не особо задумываясь о последствиях, наблюдали как Исполнитель самостоятельно выполняет проект. Разумеется, такие проекты выполняются Исполнителями исходя из той системы ценностей, которая является для них определяющей. Пол беды, если это типичный “режим энергосбережения” при котором лишнего не «напроектируют», но и в проблему глубоко не погрузятся. В этом случае потери Заказчика ограничатся затратами на проектную документацию, да рисками непроработанности проектных решений. Но в случае, если Исполнитель преследует иные цели, например имеет интерес в сбыте большего чем необходимо количества оборудования, то такая беспечность Заказчика выражается уже в значительных финансовых потерях при монтаже муниципальной системы оповещения.

Вывод: Если Исполнитель пропадает с радаров Заказчика после подписания контракта и второй раз появляется с готовым проектом - есть весомые причины задуматься, а что скрывается под обложкой. Разумеется, некоторые Исполнители пользуются открытыми источниками для сбора информации, но в большинстве случаев это работа под копирку с проекта другой муниципальной системы оповещения. Не всегда активность Исполнителя является продуктивной, зачастую Исполнитель задает много формальных вопросов, и они появляются спонтанно - часто это признак хаотичности и спонтанности проектирования. Однако, в случае если вопросы Исполнителя имеют форму, содержатся в письменных запросах, структурированы, а сам Исполнитель может объяснить не только их смысл, но и предложить варианты решения на примере других муниципальных образований следует уделить им максимум внимания — это хороший признак Исполнителя защищающего интересы Заказчика. Наиболее безотказный способ контроля Исполнителя с помощью простых чеклистов.

Согласование и утверждение проекта.
Наиболее частые вопросы, возникающие у Заказчика по окончанию этапа проектирования МСО это с кем должен быть согласована проектная документация, легитимность такого согласования и кто должен сопровождать процесс согласования. Если на этапе разработки технического задания данный вопрос упущен из виду и не включен в требования к Исполнителю проекта, то согласованием проектной документации придется заниматься Заказчику или уполномоченной им организации. В большинстве случаев Заказчик возлагает на Исполнителя не только согласование в ведомствах по списку, приведенному в техническом задании, но и само составление этого списка.

Негативная сторона последствий такого решения описаны в предыдущем разделе. При определении списка согласующих ведомств целесообразно придерживаться порядка, зарекомендовавшего себя как обеспечивающего наименьший риск для Заказчика. Первичным следует считать согласование с органом исполнительной власти, выдавшим технические условия на создание муниципальной системы оповещения и присоединения ее к РСО. Далее целесообразно провести согласование с ресурсоснабжающими организациями, сети которых предусматриваются проектом для обеспечения работоспособности МСО.

В первую очередь — это энергоснабжающие организации, в случае, когда проектом МСО предусматривается подключение элемента муниципальной системы оповещения как отдельного потребителя с организацией отдельного узла коммерческого учета потребляемой электроэнергии.

Вторым значимым ресурсом являются каналы связи для взаимодействия элементов МСО. Если каналы связи предоставлены на основании технических условий операторов, то в большинстве случаев, требования о согласовании схемы организации связи указаны в технических условиях операторов. Однако, если Заказчиком принято решение о проведении в последующем конкурсных процедур по выбору операторов связи, то целесообразно потребовать в составе проекта задание на организацию каналов связи. Существенными являются согласования мест размещения станционного оборудования и оконечных устройств оповещения с собственниками зданий и сооружений. Зачастую на размещение оборудования технические условия собственником не выдаются, однако, это не освобождает как от ответственности согласования технических решений по размещению оборудования, так документарному договорному оформлению порядка использования мест размещения.

При выполнении работ по разработке сметной документации, как правило за счет средств Заказчика, может производиться экспертиза сметной документации. По-сути, данная процедура не считается согласованным, поэтому на Исполнителя возлагаются обязанности по техническому сопровождению данной процедуры, в то время как инициатива и расходные обязательства относятся на сторону Заказчика.

Финальным является рассмотрение документации Заказчиком с утверждением принятых технических решений.

Вывод: В случае, когда порядок согласования не определен в техническом задании во взаимоотношениях Заказчика и Исполнителя возникают взаимные ожидания в отношении согласований. Как правило, Заказчик ожидает от Исполнителя полного и всеобъемлющего согласования документации, в то время как Исполнитель руководствуется требованиями технического задания. Как правило в процессе противостояния Заказчик убеждает провести согласование силами Исполнителя, который проводит его в минимальном объеме, в лучшем случае, с органом, выдавшем технические условия на присоединение к РСО, оставляя остальные процессы Заказчику. Не следует также отдавать на откуп Исполнителю и определение списка согласующих инстанций, так как в большинстве случаев Исполнитель не знает полного их перечня.

Подмена оборудования.
Распространенная ловушка, в которую попадают лица, ответственные за создания муниципальной системы оповещения — это подмена оборудования. Наиболее распространены две из них: Первая — банальная замена всего или части оборудования на «более доступные аналоги», пользуясь полным или частичным совпадением названий марок и моделей. Вторая, более изощренная, это применение оборудования ни по модели, ни по марке не совпадающего с проектным, но по мнению инициатора, удовлетворяющего требованиям, предъявляемым к муниципальной системе оповещения, указанным в техническом задании или проектной документации.
Чаще всего замена оборудования по сходной маркировке заключается в поставке блоков и узлов, имеющих одинаковое название, но выпускаемое разными производителями. Важно отличать оборудование, которое по единой конструкторской документации производится на производственных мощностях различных заводов от оборудования имеющего совершенно разную конструкцию, но имеющую сходно название.

Например: Оборудование систем оповещения, разработанное конструкторским бюро по заданию Заказчика для производства может быть размещено на одном, двух или более производственных предприятий. Данное оборудование, имеющее единую конструкторскую документацию и единое наименование, но производимое на различных производственных площадках не имеет отличий и, может быть, взаимозаменяемое без урона параметрам системы оповещения в целом.

Другим примером может послужить коллизия наименований, которая зачастую происходит при выпуске совершенно разными производителями элементов системы оповещения по конструкторской документации, собственной разработки. Наименование громкоговорителей могут быть полностью или частично созвучны с другим производителем. Например: наиболее частым обозначением для рупорных громкоговорителей в латинской литерации используется двусимвольные литеры HS (horn speaker — рупорный громкоговоритель) с последующим указанием мощности. Так модель рупорного громкоговорителя с наименованием HS-20 можно найти ни у одного производителя, преимущественно в странах восточной азии. На территории Российской федерации наиболее распространены литеры ГР (громкоговоритель рупорный) с указанием мощности и/или варианта исполнения, например рупорный громкоговоритель ГР.100.02 присутствует в выпускаемой линейке нескольких производителей.

Замена одного громкоговорителя производителя, А на аналогичный по названию рупорный громкоговорителя производителя Б, как правило, ведет к существенному нарушению параметров системы оповещения, предусмотренной проектом. Это связано, часто с существенно различающимися техническими характеристиками, что приводит к существенному изменению параметров энергопотребления, эффективности озвучивания и охвата населения системами оповещения.

Вторая ловушка, связанная с заменой оборудования — это изменение оборудования на аналогичное (эквивалент) на основании допущений законодательства о контрактной системе в сфере закупок. При размещении конкурсной документации на закупку муниципальные образования не имеют возможности произвести закупку в соответствии со спецификацией по утвержденному проекту, так как при указании конкретных марок производителей они обязаны указывать фразу «или эквивалент», либо приводить только параметры оборудования, подлежащего поставке, без указания марки. Часто, обнаружив в поставке победителя конкурсной процедуры наименования отличные от предусмотренных проектом, вынужден доверяться поставщику, так как не имеет достаточное количество компетенций произвести проверку такого соответствия и, тем более не может оценить полноту и безошибочность полного взаимодействия поставляемых компонентов в рамках функционирования всей муниципальной системы оповещения. Более того, при замене оборудования и отступлении от проектной документации с проектной организации снимается всякая ответственность за правильность и полноту принятых решений. Зачастую предложение поставщика о перепроектировании воспринимается Заказчиком как спасительный выход, но это ведет к еще большим проблемам о чем мы расскажем о в отдельной статье.
 
Вывод: Вариантов подмены оборудования намного больше, описанных выше: это и использования оборудования-аналогов, продающегося под маркой другого вендора и имеющего незначительные отличия, это и перемаркировка оборудования и клонирование, но они менее распространены, как менее эффективные с точки зрения инициатора. Но приведенные два примера являются наиболее распространенными и практически всегда ведущими к ухудшению параметров и устойчивости функционирования всей системы. Для купирования описанных угроз целесообразно придерживаться решений, принятых в проектной документации, осуществлять для оценки полноты решений авторский надзор, а для оценки правильности их реализации — технический надзор силами экспертных организаций.

Отсутствие уведомлений уполномоченных органов.
Создание муниципальной системы оповещения муниципального образования редко осуществляется в один этап и, как правило, распределяется на 2-4 года, а иногда и более. При этом, в большинстве случаев, первым этапом всегда производится создание командного комплекса и его присоединение к вышестоящему уровню. Такой порядок построения позволяет проводить последовательную политику при построении муниципальных систем оповещения. Наиболее типовой график построения выглядит следующим образом: 1-й год - создание командного комплекса и первой системы оповещения (ТСО), последующие 1-3 года - установка и подключения остальных ТСО, предусмотренных проектом. Последний год - завершающий этап реконструкции - комплексная пуско-наладка, организация приемо-сдаточных комиссий, ввод в эксплуатацию.

Такой процесс, распределенный по времени, несет в себе опасность смены технической политики вышестоящего уровня в части, например, используемых протоколов обмена или принципов совместного использования ТСО. Остановимся на данном вопросе более подробно.

Первая коллизия, вероятность которой весьма велика, состоит в том, что при разработке проекта муниципальной системы оповещения на основании выданных технических условий выбирается оборудование и способ построения, который удовлетворяет требованиям, указанным в технических условиях. Предусматривается конкретное техническое решение, точные марки и модели технических средств оповещения, обеспечивающие работу в составе РСО вышестоящего уровня. Ввиду того, что с момента согласования проекта в органе, выдавшим технические условия, может пройти 2-3 года, весьма вероятна ситуация, при которой на вышестоящем уровне будет произведена модернизация оборудования, а порой и реконструкция всей системы, при которой перестанет частично или полностью обеспечиваться программное и техническое сопряжение систем оповещения муниципального уровня с региональным. Это сделает полностью нелигитимной муниципальную систему оповещения, что повлечет за собой необходимость ее реконструкции.

Вторым противоречием может стать параллельное развитие систем оповещения различных уровней на одной территории, но производимого организациями различного уровня. Например, одновременное создание (реконструкция) муниципальной системы оповещения и комплексной системы экстренного оповещения населения. Первая из них производится органами местного самоуправления, а вторая – органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Известны не единичные случаи, при которых технические средства КСЭОН и МСО оказываются расположены в пределах одной зоны адекватной идентификации информации, а часто вообще делят одну крышу наиболее доминирующего по высоте строения. Очевидно, что такое техническое решение ведет не только к необоснованному и неэффективному расходованию средств на создание систем оповещения, пусть и из разных бюджетов, сколько становится причиной мешающего воздействия при одновременной работе двух рядом расположенных ТСО. Аналогичные ситуации встречаются и при одновременной работе по построению муниципальной и локальной системы оповещения потенциально опасного объекта, зона воздействия поражающих факторов которого затрагивает территорию муниципального образования.

Вывод: для предотвращения ситуаций, когда построение муниципальной системы оповещения может оказаться неэффективным, а порой и вовсе неспособным выполнять предполагаемые задачи по оповещению населения целесообразно, еще до начала реконструкции уведомить о начале работ по реконструкции учреждение, назначенное органом исполнительной власти для выдачи и контроля за исполнением технических условий по построению систем оповещения населения. Это позволит еще до выбора Исполнителя работ и проведения конкурсных процедур предупредить факт использования уже недействующих технических решений или избежать избыточного насыщения территории системами оповещения различных уровней или принадлежащих разными системам.

Очевидно, что процесс создания муниципальной системы оповещения во многом вариативен и описанные выше сложности и методы их предотвращения не являются исчерпывающими. Однако, немного перефразируя высказывание известного военачальника: «В современном мире гарантий нет - профессионалы оперируют вероятностями», и предупредив описанные выше ошибки при создании МСО можно снизить вероятность неудачной реализации этого, несомненно, сложного, но от этого не менее нужного проекта.